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Divers

Diagnostic Amiante

Assemblée Nationale constitution du 4 octobre 1958 douzième législature

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 février 2006

RAPPORT

FAIT
AU NOM DE LA MISSION D'INFORMATION ⁽¹⁾ SUR LES RISQUES
ET LES CONSÉQUENCES DE L'EXPOSITION À L'AMIANTE

Président
M. Jean LE GARREC,

Rapporteur
M. Jean LEMIÈRE,

Députés.

--

TOME I

RAPPORT

⁽¹⁾ La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La mission d'information sur les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante, est composée de :

M. Jean LE GARREC, Président ; MM. Jean-Marie GEVEAUX, Francis VERCAMER, Vice-présidents ; MM. Daniel PAUL, Patrick ROY, Secrétaires ; M. Jean LEMIÈRE, Rapporteur ; M. Gérard BAPT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Ghislain BRAY, Antoine CARRÉ, Gérard CHARASSE, Roland CHASSAIN, Dino CINIERI, Alain CLAEYS, Louis COSYNS, Jean-Yves COUSIN, Mme Martine DAVID, M. Jean-Pierre DECOOL, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Maurice GIRO, Maxime GREMETZ, Mme Marguerite LAMOUR, MM. Jean-Marie LE GUEN, Michel LIEBGOTT, Pascal MÉNAGE, Frédéric REISS, André SANTINI, Alfred TRASSY-PAILLOGUES, Philippe VITEL, Gérard WEBER et Michel ZUMKELLER.

S O M M A I R E

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT 15
INTRODUCTION 19
REGARD SUR L'HISTOIRE DE L'AMIANTE EN FRANCE 23

A.- Une chronologie désormais bien établie 24
B.- Les grandes leçons de l'histoire de l'amiante 44

1. Les dangers de l'amiante étaient connus de longue date 44
2. L'amiante n'a fait l'objet d'une réglementation spécifique que très tardivement 45
3. Les lacunes du contrôle de la réglementation relative à l'amiante étaient patentes 47
4. Malgré la connaissance de la nocivité de l'amiante, la politique d'« usage contrôlé » n'était pas à l'époque une pratique anormale 48
5. Le dossier de l'amiante a mis en évidence les faiblesses de l'épidémiologie en France 50
6. L'amiante a démontré la nécessité d'une structure institutionnelle indépendante de veille et d'expertise 51
7. La catastrophe de l'amiante a été trop souvent abordée en France sous le seul angle de la réparation 55
8. L'interdiction de l'amiante a été tardive dans l'ensemble des États européens 56
9. L'exemplarité de la gestion pragmatique du dossier de l'amiante par les pays anglo-saxons doit être relativisée 58
10. L'amiante est un révélateur des difficultés de notre système judiciaire à examiner les responsabilités pénales lorsqu'il s'agit de problèmes de santé publique 60
11. L'interdiction de l'amiante en France n'a pas réglé tous les problèmes 60
12. L'interdiction de l'amiante au niveau international reste un enjeu pour le futur 61

PREMIÈRE PARTIE - L'HÉRITAGE DE L'AMIANTE EN FRANCE 63

I.- L'amiante en place dans les bâtiments doit être mieux traité 63

A.- Le cadre réglementaire du traitement de l'amiante en place : une organisation complexe mettant en jeu des acteurs nombreux et diversifiés 65

1. Les règles de protection des populations 65
   1. La diversité des diagnostics prévus par la réglementation 65
   2. Les acteurs du diagnostic 70
2. Les règles de protection des travailleurs 72
   1. Toutes les interventions sur l'amiante sont réglementées 72
   2. La protection des travailleurs varie selon la nature des travaux exécutés 73

B.- Un système de diagnostic coûteux, mal encadré, et sous-contrôlé 79

1. Le diagnostic fait l'objet de nombreuses critiques 79
   1. Les critiques tenant à l'absence de diagnostics 79
   2. Les critiques tenant à la qualité des diagnostics 81
   3. Le cas du repérage avant démolition d'immeuble 82
2. La réglementation présente des faiblesses préoccupantes 84
   1. La formation des opérateurs de repérage est insuffisante 84
   2. Les modalités de réalisation des différents types de diagnostics présentent des lacunes. 88
3. L'application de la réglementation est source de difficultés 95
   1. L'application de la réglementation est mal contrôlée 96
   2. L'évaluation de l'application de la réglementation a été trop tardive 98

C.- Le secteur du désamiantage est bien encadré, mais subit des coûts qui fragilisent le respect des contraintes réglementaires 100

1. Une distinction discutable entre amiante friable et non friable 100
   1. La distinction a des répercussions regrettables sur le marché du traitement de l'amiante en place 100
   2. Une distinction à revoir 104
2. Une prise en compte aléatoire et insuffisante des risques 108
   1. La compétence et la qualification du maître d'ouvrage ou de son maître d'œuvre 109
   2. La qualité des mesures d'empoussièrement 111
3. La relative inefficacité des contrôles publics sur le secteur du traitement de l'amiante en place 113
   1. Le contrôle par l'inspection du travail. 114
   2. Le contrôle par la médecine du travail. 115
   3. Le contrôle par la CNAMTS et les CRAM. 115
   4. Les enquêtes de la Direction des relations du travail menées en 2004 et 2005 116

D.- LE secteur du bâtiment et de la maintenance est insuffisamment formé et en danger de contamination « inopinée » 119

1. Une rencontre inopinée qui laisse peu de chance à la sécurité du travailleur : les différentes hypothèses 120
   1. L'absence de diagnostic ou le diagnostic de mauvaise qualité 120
   2. Le diagnostic de qualité standard 121
   3. Le diagnostic de bonne qualité 123
2. Une zone « grise » où les contrôles sont impossibles 125
   1. Les obligations sont nombreuses 125
   2. Mais le contrôle est impossible 126

E.- Les grandes difficultés des propriétaires publics à respecter leurs obligations réglementaires appellent un dispositif de soutien spécifique de la part de l'état. 129

1. L'absence de vision d'ensemble du respect par les propriétaires publics de leurs obligations règlementaires. 129
2. Le patrimoine géré par les collectivités territoriales appelle un dispositif national de soutien 132

F.- Une gestion des déchets défectueuse 137

1. Le cadre règlementaire 137
   1. Les différentes catégories de déchets 137
   2. Le sort des déchets amiantés 138
   3. Le transport des déchets amiantés 139
2. Une situation qui n'est pas satisfaisante 140
   1. Une réglementation qui n'est pas correctement appliquée 140
   2. Une inadéquation entre la structure actuelle des centres de stockage et les besoins manifestés par les particuliers et les entreprises 141
   3. Une innovation insuffisamment encouragée 147
   4. Des élus locaux insuffisamment informés 148
   5. Des maîtres d'ouvrage et des maîtres d''uvre à sensibiliser 149

G.- L'amiante à l'état naturel dans l'environnement : le cas de la Nouvelle-Calédonie 150

II.- La France doit agir au niveau international pour que cessent la production, la transformation et le commerce de l'amiante dans le monde 155

A.- L'amiante en Europe : un produit interdit 155

1. La difficile interdiction de toutes les formes d'amiante en Europe 155
   1. Les mesures nationales d'interdiction 155
   2. La prudence des institutions communautaires 159
2. Une législation communautaire globalement satisfaisante malgré certaines lacunes 161
   1. La directive de 1999 sur l'interdiction de la mise sur le marché et de l'emploi de l'amiante et des produits en contenant 161
   2. La directive de 2003 sur la protection des travailleurs face aux dangers de l'amiante 163
   3. Un éparpillement administratif du traitement communautaire de l'amiante 167

B.- L'amiante dans le monde : des transferts massifs de risques vers les pays en voie de développement 169

1. L'amiante est encore utilisé dans de nombreux pays 169
   1. Aucun instrument juridique n'interdit l'amiante au plan mondial 169
   2. Le marché mondial de l'amiante 174
2. L'approche inquiétante du Canada et du Québec 177
   1. L'amiante au Canada : un poids économique très faible... 177
   2. ... mais un poids symbolique majeur 178
   3. La promotion de l'usage sécuritaire de l'amiante 179
   4. Une situation encore figée malgré certaines études préoccupantes sur la santé des Québécois 181
   5. Un comportement critiquable 182
3. Interdire l'amiante au niveau international 183
   1. L'amiante dans le monde : une « bombe à retardement » 183
   2. Les risques liés au démantèlement des navires : l'exemple du Clemenceau 185
   3. Comment interdire l'amiante dans le monde ? 194

III.- La prise en charge des victimes de l'amiante 201

A.- Les maladies causées par l'inhalation de l'amiante sont aujourd'hui mieux connues et les malades médicalement mieux suivis. 201

1. Les pathologies de l'amiante 202
   1. Les pathologies bénignes 202
   2. Les pathologies malignes 206
   3. Mortalité associée à ces pathologies 211
2. Le suivi médical des victimes 212
   1. La surveillance médicale des salariés exposés 212
   2. Le suivi médical post-professionnel 214

B.- Les mécanismes traditionnels de prise en charge des victimes ont montré leurs insuffisances dans le cas de l'amiante 220

1. La réparation forfaitaire de droit commun des maladies professionnelles était trop faible 220
2. Les recours juridictionnels vers lesquels se sont tournées les victimes les exposaient à des délais de procédure très longs 221

C.- Les dispositifs de préretraite destinés aux travailleurs de l'amiante 223

1. Le dispositif du FCAATA 223
   1. La vocation du FCAATA 224
   2. Le montant de l'ACAATA 224
   3. Le financement du FCAATA 225
   4. L'organisation du FCAATA 225
   5. L'expansion continue du FCAATA 227
2. Les dispositifs spéciaux de préretraite liés à l'amiante 229
3. Soumis à des exigences contradictoires, les mécanismes de préretraites liés à l'amiante suscitent de nombreuses critiques qui appellent des réformes substantielles 231
   1. Le système du FCAATA souffre d'une organisation institutionnelle complexe 231
   2. Le montant de l'ACAATA est faible 232
   3. Le FCAATA a été souvent détourné de son objet et utilisé comme un instrument de gestion de l'emploi 233
   4. Les dispositifs de préretraite sont mal coordonnés 233
   5. Les dispositifs de préretraites sont particulièrement inégalitaires 234
   6. Le coût global du FCAATA est exponentiel 237
   7. La mission refuse de réserver le bénéfice de la cessation anticipée d'activité aux seules personnes malades 237
   8. Les négociations autour de la pénibilité au travail ne sont pas le cadre approprié pour examiner la situation des personnes ayant été professionnellement exposées à l'amiante 238
   9. Le système actuel des listes est une procédure lourde qui a montré ses limites 239

D.- L'indemnisation des victimes par le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) 243

1. Le législateur a fait le choix d'un dispositif spécifique et autonome 243
   1. L'organisation du FIVA 243
   2. La mise en place du FIVA 246
   3. Modalités de fonctionnement 247
   4. Les ressources du FIVA 250
2. Le FIVA est chargé de la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de l'amiante 251
   1. Le principe de la réparation intégrale 251
   2. Les procédures d'indemnisation 253
3. Le FIVA connaît une réussite indéniable 255
   1. Il indemnise de façon équitable l'ensemble des victimes de l'amiante et leurs ayants droits 255
   2. La procédure est simple, rapide et peu coûteuse 259
   3. Les risques de double indemnisation par le FIVA et la sécurité sociale sont aujourd'hui limités 260
   4. Les dotations ont permis jusqu'ici de faire face aux dépenses d'indemnisation 260
4. Le FIVA n'échappe pas à certaines critiques 261
   1. Le FIVA n'a pas tari les recours contentieux 261
   2. Les disparités d'indemnisation entre le FIVA et les tribunaux sont trop importantes 262
   3. Le FIVA ne remplit pas ses obligations concernant les recours subrogatoires 269
   4. Les dépenses du FIVA croissent à un rythme rapide et les réserves seront bientôt épuisées 272

DEUXIÈME PARTIE - LES LEÇONS À TIRER DE l'AMIANTE 275

I.- Le système de réparation des at-mp n'est plus adapté 276

A.- L'indemnisation des victimes de l'amiante affecte l'équilibre Financier de la branche at-mp 279

1. La contamination par l'amiante s'inscrit dans un contexte général d'augmentation du nombre des maladies professionnelles 279
   1. Le nombre d'accidents du travail diminue globalement 280
   2. Le nombre des maladies professionnelles reconnues augmente rapidement 280
2. Les fonds destinés à la prise en charge des victimes de l'amiante contribuent pour une part importante au déficit de la branche. 281
3. La charge assurée par la branche AT-MP doit être révisée 282
   1. Une partie du financement du FCAATA apparaît comme une charge indue 282
   2. La part de l'Etat devrait être réévaluée et mieux définie 283

B.- La catastrophe sanitaire de l'amiante a été l'occasion d'une remise en cause des grands principes qui structurent la branche at-mp 285

1. Le drame de l'amiante est à l'origine d'une remise en cause jurisprudentielle de l'immunité civile de l'employeur 287
2. L'indemnisation des victimes de l'amiante a renforcé la contestation des modalités de réparation forfaitaire des AT-MP 287
   1. Les modalités législatives et jurisprudentielles de l'indemnisation de l'amiante remettent en cause le principe de la réparation forfaitaire des AT-MP 287
   2. La remise en question du compromis de 1898 à l'occasion du drame de l'amiante s'inscrit dans un contexte plus général 289
   3. Au regard de ces évolutions, l'indemnisation des AT-MP apparaît de plus en plus injuste 290

C.- un constat unanime se dégage sur la nécessité de faire évoluer la réparation des at-mp vers une réparation intégrale 291

1. Un accord de principe sur la nécessité d'évoluer vers la réparation intégrale malgré l'ambiguïté de la notion 291
   1. Un accord unanime sur le principe de la réparation intégrale 292
   2. Une notion ambiguë 292
   3. L'évolution vers la réparation intégrale peut se faire selon des modalités variables 293
2. Les limites de la réparation intégrale ne doivent pas être négligées 297
   1. La réparation intégrale est susceptible de générer des inégalités 297
   2. La réparation intégrale ne prend qu'imparfaitement en compte l'objectif de réinsertion 298
   3. Il est nécessaire de maintenir une « pression » avec la faute inexcusable 298
   4. Aucun pays en Europe n'accorde la réparation intégrale 300
   5. Le coût de la réparation intégrale serait très élevé 300
3. Un accord pourrait se faire sur une réparation forfaitaire améliorée au sein de la branche AT-MP et qui préserve les grandes lignes du compromis social de 1898 300

D.- Le système de la branche at-mp paraît excessivement mutualisé 301

1. Le financement de la branche AT-MP par la tarification est fortement mutualisé. 302
2. Les mécanismes de mise en œuvre de la faute inexcusable nuisent à la prévention et à la responsabilisation. 307

II.- l'affaire de l'amiante a soulevé le problème du droit de la responsabilité en matière de risques professionnels 309

A.- La question des « responsables de l'amiante » devant la justice 309

1. Le procès de l'amiante a été porté devant tous les ordres de juridictions 309
   1. L'indemnisation des victimes devant la justice sociale et civile. 309
   2. La question de la responsabilité pénale des employeurs 310
   3. La condamnation de l'Etat par la justice administrative. 313
2. Les procès de l'amiante ont soulevé plusieurs questions juridiques de portée générale 315

B.- Une définition jurisprudentielle pragmatique mais déséquilibrée de la faute inexcusable 317

1. Le régime légal de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles : un régime juridique dérogatoire aux principes généraux de la responsabilité civile 317
   1. Un régime non contentieux 317
   2. La définition de la faute inexcusable par le juge 318
   3. La portée de la faute inexcusable. 319
2. La redéfinition jurisprudentielle de la faute inexcusable : le manquement à « l'obligation de sécurité de résultat » de l'employeur 321
   1. Un objectif de meilleure indemnisation des préjudices liés à l'amiante 321
   2. L'obligation de sécurité de résultat de l'employeur. 322
3. Le rééquilibrage de la faute inexcusable et de l'immunité civile de l'employeur : une intervention souhaitable du législateur 325
   1. Une jurisprudence d'opportunité dont les justifications indemnitaires devraient disparaître. 325
   2. Distinguer le manquement à l'obligation de sécurité de résultat de la faute inexcusable de l'employeur 326
   3. Requalifier la faute inexcusable de l'employeur : un impératif d'équité 327
   4. La responsabilisation des acteurs par la sanction 330

C.- La place des parties civiles dans la recherche des responsabilités pénales en matière de risques professionnels 333

1. La recherche croissante de la responsabilité pénale : une démarche compréhensible et nécessaire 334
   1. Les régimes modernes de réparation incitent les victimes à rechercher la responsabilité pénale 334
   2. Une action pénale nécessaire et fondée 336
   3. Le droit à un recours juridictionnel effectif des victimes 338
2. La recherche de responsabilités pénales se heurte aux règles et aux acteurs de la procédure pénale 340
   1. L'incompréhension des victimes de l'amiante face à l'absence de jugement au fond tient en partie aux règles de la procédure pénale 340
   2. L'action insuffisante des parquets, peu soucieux de santé publique 342
3. Accroître le rôle des parquets et les moyens d'action des parties civiles 344
   1. Une réponse de portée générale : la révision de l'article 575 du code de procédure pénale 344
   2. Une réponse pragmatique et immédiate : un meilleur investissement des parquets dans les dossiers de santé publique, en général, et dans ceux de l'amiante, en particulier 350

D.- L'amiante pose la question du droit pénal applicable aux risques professionnels 357

1. Les poursuites et les instructions en matière de risques professionnels s'inscrivent dans le cadre général issu de la « loi Fauchon » 358
   1. La problématique générale des poursuites pénales dans les affaires concernant les risques professionnels 358
   2. La difficile gestation du régime de responsabilité pénale issu de la loi Fauchon 362
   3. Les difficultés d'application de la loi Fauchon 368
2. La loi du 10 juillet 2000 doit être révisée 375
   1. La révision ne doit pas remettre en cause le principe selon lequel la loi pénale est la même pour tous 376
   2. La révision doit affirmer l'obligation de respecter les règles fixées par la loi ou le règlement 380
   3. Une proposition équilibrée : sanctionner les manquements aux obligations particulières de prudence ou de sécurité 382

III.- La prévention des risques professionnels doit devenir une priorité de santé publique 389

A.- La fin d'un système de prévention depuis longtemps obsolète 390

1. L'affaire de l'amiante : une sanction lourde du système français de prévention 390
   1. Le drame de l'amiante traduit l'insuffisance des moyens classiques de prévention 390
   2. La condamnation de l'Etat a confirmé le diagnostic connu d'une carence de la politique de santé au travail 395
2. La faillite d'un système gouverné par l'objectif de réparation 400
   1. Une logique de réparation qui a montré ses limites 401
   2. Des acteurs, aux missions limitées, qui n'ont pas pu prévenir les risques 405

B.- Les principes modernes de prévention des risques professionnels exigent une responsabilisation de l'Etat 411

1. Le passage d'une logique de réparation à une logique de la prévention du risque impose une nouvelle répartition des responsabilités 412
   1. Éviter que le risque professionnel ne se réalise : une démarche nouvelle 412
   2. Les décisions de justice tracent un nouveau partage des responsabilités de l'Etat et des acteurs privés 416
2. L'Etat doit être responsable de l'expertise des risques et garant de leur gestion 419
   1. Séparer l'expertise et la gestion des risques 419
   2. Consacrer la santé au travail comme une responsabilité de santé publique 423

C.- Quels outils pour améliorer la prévention des risques professionnels ? 428

1. La construction européenne d'une doctrine de la prévention oblige l'Etat à se doter d'outils performants 428
   1. Des principes aux modalités : le dispositif REACH 428
   2. La priorité : être au rendez-vous des enjeux sanitaires fixés par l'Europe 432
2. Le Plan santé au travail : une réponse adaptée mais encore incomplète 438
   1. Une évaluation des risques indépendante mais atrophiée 438
   2. Une articulation trop théorique entre acteurs public et privés dans la gestion des risques professionnels 451

CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS 461

CONTRIBUTIONS 483

GLOSSAIRE 497

ANNEXES 505

Extrait du rapport de 564 pages. Téléchargez le rapport complet ci-dessous.

Source http://www.assemblee-nationale.fr

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